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解析对政府信息资源整合有关概念的理解和认识

2019-08-12 01:48    来源:未知    

  信息资源整合是一项系统性的工作,与信息化建设的可持续性发展有着密切的联系,因此引起人们的关注和研究。目前,国内还没有成熟的实践经验,研究工作还处于发展过程。本人认为,做好政府信息资源的整合首先要理清与整合问题相关的几个重要概念,这是研究工作和统一认识的重要基础。下面,就对几个概念的理解和认识,谈谈个人的拙见。

  信息资源的概念在学术界有多种说法,目前,比较通用的有广义的和狭义的两种解释,广义的解释是把信息内容、信息技术设施和人力资源都包括在信息资源概念里,称谓广义概念。狭义的解释只是把信息内容本身视为信息资源,称谓狭义概念。近年来,狭义概念又有一种提法,既有利用价值的信息才能视为信息资源。应当说,信息资源这一概念还在研究发展中。信息资源整合所采用的是信息资源的广义概念。

  政府信息资源是指政府活动所涉及的信息资源的集合。它包括信息内容资源、技术设备资源和人力资源等。

  政府信息内容资源是由政府产生和整理的各种信息,包括社会、、经济、军事等各方面的信息。无论是文字的、口头的形式或以某种介质保存的任何消息、知识,包括数字、图形或其他叙述形式,计算机的数据库、纸质和缩微品、光电介质等,都属于政府信息资源的范畴。

  从信息资源配置角度说,政府是信息内容资源的最大拥有者,目前约占已开发出来的信息总量的80%,政府信息资源在全社会资源中占有及其重要的位置,是一种具有重要价值的国家资源。因此说,政府信息资源的有效开发和利用,对促进我国信息化建设起着至关重要的作用。

  所谓信息资源整合是“系统”的理念,就是强化对信息资源的全面管理。信息资源管理(英文简称IRM)是上世纪70年代末80年代初,出现的一个新的管理领域,当代称为IRM思想。它的管理理念是:取代过去单纯以信息技术进行信息管理的理念,主张对信息资源要运用技术、经济、人文的手段进行统筹规划,全面管理。其管理特征是自上而下的、集中式的、可控性的、个性化的和实时性的管理。近几年,国内信息化建设中出现了一些问题,如信息共享受阻,重复建设现象突出。尤其是在政府信息资源建设方面,自1999年启动政府上网工程后,许多地方采取的是自下而上的建设、分散性建设、投资型建设,由此产生了许多自我封闭的、条块分割的、信息隔绝的网络和信息系统,即所谓的“信息孤岛”现象,成为政府信息化建设的发展瓶颈。目前,国家提出信息资源整合就是根据IRM思想,针对当前信息资源建设的一些弊端,从实际出发采取的治理办法。针对政府信息化建设的领域即电子政务建设而言,信息资源整合是加强政府信息资源建设,规范电子政务建设的一个符合国情的重要举措,是政府必须面对的课题和任务。

  信息资源整合是一项复杂的系统工程,它涉及技术、经济、人文等多方面的因素。信息资源的整合不能仅限于技术或物理层面的整合,应当用信息资源管理的思想指导整合的全过程。要包括对信息资源整体架构体系的整合,对信息资源管理组织体系的整合,对信息管理技术的整合,对信息资源管理环境的整合以及对信息服务内容和方式的整合,通过统筹和全面的整合,实现政府信息资源的合理配置及有效利用。

  因此说,不能把信息资源整合问题简单看成是一个专业或技术层面的问题,而是一个综合治理的问题,应当在政府统一规划和统筹协调下组织实施。

  电子政务的概念是我国根据国情提出的一个概念,“政务”的理念边界不仅指政府,还涉及党委、、政协、法院、检察院和与政府业务相关的事业单位等政务领域。本人对电子政务的理解是:全国党政机构以信息网络为平台,综合运用信息技术提升政务工作的信息能力(采集能力、处理能力、交流能力、利用能力),对政务活动的服务方式和工作流程再造,实现对公众、企业和党政机构内部的,高效、廉洁、优质的管理和服务。

  实行电子政务是党政机构自身建设的重要举措,是政体转变的先进方式和形式,它是信息化建设的重要组成部分,对信息产业是带动和促进的关系。电子政务的理念不能简单地与信息产业的概念并论,如果把电子政务建设仅作为信息产业的投资项目看待,势必造成投资型建设、分散性建设的结果。现在,我国电子政务建设中出现的重复建设、资源浪费等种种不足和弊端,说明需要对电子政务建设的理念做深入的研究。

  从信息资源开发和利用的角度说,可以把电子政务建设理解是政府信息资源建设的组成部分,是对政府信息资源进行深度开发和广泛利用,促进政府体制改革和职能转变的一个有效手段。实现电子政务的关键不是“电子”而是“政务”,“电子”是手段,“政务”是内容。从我国的国情出发,判断电子政务的价值取向,一方面要与政府职能转变和行政体制改革的进程相适应,另一方面要从经济和社会发展的实际需求出发。社会管理和公共服务是政府行政的重点,目前,电子政务建设的重点应放在“监管”和“服务”的应用上,但具体到应用项目的实施上,是突出“监管”应用,还是突出“公共服务”应用,业内有不同的观点,本人认为:中央政府应侧重“监管”应用,基层政府应侧重对公众的“服务”应用。在当前整体信息化程度不高,财力有限的情况下,市一级的电子政务建设,应在国家总体建设目标的框架下,把对公众的公共服务作为电子政务的重点,从应用的实际需求出发,对应用事项进行梳理排序,划分不同的建设阶段重点,每个建设阶段有明确的应用价值取向定位,这对求取电子政务建设的效益是有益的。[page]

  2002年8月,中办、国办以中办发[2002]17号文件印发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》,对我国电子政务网络结构作了明确规定:即电子政务网络由政务内网和政务外网构成。内网是副省级以上政府部门的办公网,运行不宜公开的行政业务,与副省级以下政府部门的办公网物理隔离;外网是政府的业务专网,运行政府可公开的行政业务,政务外网与互联网之间逻辑隔离,通过互连网上的政府网站对外沟通;政务内网与政务外网之间物理隔离。至于省级以下的地方政府网络如何设置,目前还没有规范模式,但各地方建设的实际操作,基本是参照两网物理隔离的要求进行的。目前,业内对两网设置的形式和应用问题存在一些异议,建设思路还处于探讨的过程。

  内外网的结构是我国根据国情,为保障安全而确定的网络建设和管理模式,政务内网和政务外网构成了我国利用信息网络实现电子政务的完整体系。本人认为:政务内网和政务外网要统一规划和建设,更需要统筹兼顾的进行组织实施。只有内外网协调配套发展,才能保证政府信息资源的有效开发和利用。从管理角度讲,政务内外网的建设必须建立统一的网络平台,必须实行统一管理,内外网建设都与“政务”有紧密关系,应遵循“一体化”的建设思路,关键是电子政务管理的“一体化”。电子政务建设的管理内容,包括决策、计划、组织、预算、指导、培训和控制等七个方面,管理的重点对象是政府部门。由此,电子政务建设的管理机构必须是具备强力组织和协调能力的政府综合行政管理部门。

  国信办在电子政务建设的指导意见中明确要求,用一年左右的时间,建设和整合统一的电子政务网络平台。根据中央和国务院的文件精神,统一网络平台是电子政务建设的重点,统一平台的目的是整合政府现有的信息资源和规范电子政务建设。整合建设政府统一网络平台从理论和实践上都是可行的,政府系统是一个统一的组织体系,有稳定的经济支撑和一致的利益取向,相对来说容易实现电子政务建设规范和标准的统一,这种统一的平台具有集成性和实用性,可以防止重复建设和资源浪费。所以说,把建设和整合统一的电子政务网络平台作为重点是符合实际的决策。因此,各级政府应把建设统一的电子政务网络平台作为当前工作的重点。

  政府门户网站是近几年电子政务建设的发展趋势,是利用信息网络技术实现电子政务的有效手段。它的突出特点是在互联网上建立公众进入政府的“门户”站点,实现 “一站式”网上办事,方便公众获取政府的服务。

  “前台”关系:即门户网站面向公众,是连接所有政府网站的前台,它作为一个强大的搜索引擎,快速便捷地为客户找到办理相应业务的路径;在此基础上,用户通过政府门户网站即可直接进入业务办理程序,用户无须与具体的政府机构(网站)打交道,也不用知道自己是在与哪个政府机构打交道。

  “后台”关系:政府门户网站与政府职能部门之间构成了“后台”关系,需要在后台对业务进行整合。要实现这一点,需要对所有政府机构的业务类型进行分类与排列,通过某应用的主题需求,按照逻辑关系而对其所有的业务活动进行整理,对所涉及的政府业务部门按照优化业务流程的要求进行重组;还要制定信息内容资源目录,按照数据标准进行分类整合,建立数据库和数据分析模型,实现信息共享和信息的有效利用;同时在技术上采取积极措施,要保障门户网站与部门网站的“协同业务”和“统一管理”以及安全的需求。

  这种 “前台--后台”关系一旦实现,政府门户网站不仅是政务信息发布平台、也是业务处理平台、知识平台,它使政府对政府、企业、公民之间的信息共享和交流更加流畅,使公众能够平等和方便的在一个服务平台上,获取信息、办理业务、增加知识,这是真正意义上的“门户”网站。

  就国际政府门户网站的发展来看,新加坡、美国和英国三国的做法具有典型性,包含着许多网络条件下的政府行政管理与服务的制度创新。新加坡政府信息门户()创建于1995年,该网站由政府机构、政府声明和演说、政府信息与服务、政府为商业提供的信息与服务、政府为非新加坡人提供的信息与服务5个部分组成,目的是为了向新加坡人和非新加坡人提供一站式服务入口,使人们能很方便的得到最新的新加坡政府新闻、信息、政策和可靠的在线月,美国政府开通了美国第一政府网站(),旨在让美国企业与公众能更快捷、更方便地与政府沟通。该网站的主体由公民入口、商业入口和政府入口3个部分构成,分别给出了相关的信息资源和在线服务,整合了联邦政府的所有服务项目,并与许多联邦政府部门、各州政府和市政府网站都有链接,任何企业和公民该网站都可以找到所有美国政府部门提供的所有服务;2000年12月,英国政府正式开通了英国在线网站(),把政府业务按照公众需求对1000多个政府机构网站进行组合,帮助用户迅速、方便地寻找目标网站,并使公众能够全天候地获得所有政府部门的在线信息与服务。

  近年来,我国各个地区、各个部门的政府网站发展迅速,但政府门户网站建设则相对滞后。虽然我国的政府上网工程已经开展多时,国内经济发达的地方政府建立了自己的门户网站,但多数是以信息发布为主,网上办事缺乏“后台”关系的支持,与国外发达国家政府门户网站相比,在内容组织、网上办事功能等方面存在很大的差距,严格地说还不能算作真正的政府门户网站。我国政府门户网站发展滞后的主要原因,是对“后台”工作的重视和深入程度不够,尤其是业务流程重组的“协同”动力不足,网站发展的主要障碍已经不是技术层面的问题。

  建设政府门户网站是电子政务建设的主要趋势,我国电子政务领域有关人士的一个普遍看法:以一个开放的、基于标准的电子政务统一应用平台为基础,实现政府各个部门之间快速的信息交换和资源共享,并面向企业和公众提供服务。也就是对现有的政府网站进行整合,建设统一的政府信息门户。从建设服务型政府的角度来看,建立政府门户网站,可以促进政府业务流程改造、政府部门职能转变和政府机构重组,具有“投资少,见效快,影响大,阻力少”等优点。而且电子政务的效果好坏是以对外服务能力的提高多少为标志的,建设统一的政府门户网站是目前电子政务建设的最好切入点,是电子政务进一步发展的重中之重。政府门户网站建设的关键是政务业务流程的重组、信息数据的加工处理和选择成熟及安全的协同业务的技术,所以是政务创新型的建设任务。因此,要加强领导和政策、资金的供给以及提供组织和机制的保障。

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